레일라니 파르하 유엔 주거권 특별보고관은 2018 년 5 월 14 일부터 5 월 22 일까지 총 9 일간 한국을 방문하여 한국의 주거권 실태를 조사했습니다 . 조사 결과를 바탕으로 2019 년 3 월 한국의 주거권 현실에 관한 보고서가 발표될 예정이며 , 이에 한국여성의전화는 성매매문제해결을위한전국연대 , 한국성폭력상담소 , 한국여성단체연합과 함께 성폭력 , 가정폭력 , 성착취 피해 / 생존 여성의 주거권에 관한 서면 의견서를 제출했습니다 . 해당 국영문 의견서는 첨부자료를 통해 확인할 수 있습니다. 다음은 한국여성의전화가 작성한 '가정폭력 피해/생존자의 주거권'에 관한 실태와 권고제안에 관한 의견입니다. 가정폭력 피해/생존자의 주거권 작성 : 한국여성의전화 ■ 현황과 문제점 가족 내 여성에 대한 폭력과 여성의 주거권은 밀접하게 연결되어 있다 . 주거권의 제약이 있는 여성의 경우 가정폭력에 더욱 취약해진다 . 주거가 불안정할수록 폭력적인 상황에 노출되기 쉽고 , 그 상황에서 벗어나기 어려우며 , 폭력 피해로 인해 홈리스가 될 위험성이 높아진다 . 1. 가정폭력피해자의 주거 안전성 미보장 ○ 한국은 가정폭력을 범죄로 규율하고 피해자를 보호하기 위한 법률이 1997 년 제정되었으나 , 가정폭력범죄의 대부분은 경찰에 신고되지 않고 , 신고해도 가해자에 대한 격리와 기소 , 처벌 등의 조치가 이루어지지 않는다 . 이러한 상황에서 폭력으로부터의 생존은 피해자의 몫으로 남겨지며 , 폭력으로부터 탈출하기 위해서는 피해자가 자신의 주거 및 생활공간을 떠나 보호시설 등으로 피신해야 하는 게 한국의 현실이다 . ○ 구체적인 통계를 살펴보면 , 전국 가정폭력 실태조사 결과 , 배우자폭력 피해자 중 경찰에 신고한 비율은 1.7% 에 불과하며 , 신고하지 않은 이유로 피해여성의 25.8% 가 ‘ 신고해도 소용없을 것 같아서 ’ 라고 응답했다 . 이러한 가정폭력범죄의 사법처리에 대한 낮은 신뢰도는 실제 처리결과에 근거한 것으로 , 2017 년 기준 가정폭력범죄 구속율은 0.8%, 기소율은 9.6% 에 그친다 . <가정폭력사범 접수 및 처리 현황> ( 단위 : 명 ) 기간 접수 처 리 처분계 1)+2)+3) 기소 불기소계 2) ( 비율 ) 기타 기소계 1) ( 비율 ) 구속 ( 비율 ) 기타계 3) 가정보호사건송치 ( 비율 ) 2011 2,939 2,942 529 (18.0%) 27 (0.9%) 1,997 (67.9%) 416 (14.1%) 384 (13.1%) 2012 3,154 3,159 469 (14.8%) 23 (0.7%) 2,006 (63.5%) 684 (21.7%) 629 (19.9%) 2013 17,191 17,131 2,574 (15.0%) 286 (1.7%) 10,080 (58.8%) 4,477 (26.1%) 4,238 (24.7%) 2014 23,527 23,457 3,125 (13.3%) 385 (1.6%) 12,688 (54.1%) 7,644 (32.6%) 7,185 (30.6%) 2015 47,007 46,545 3,970 (8.5%) 617 (1.3%) 23,437 (50.4%) 19,138 (41.1%) 18,207 (39.1%) 2016 54,191 53,237 4,527 (8.5%) 497 (0.9%) 27,273 (51.2%) 21,437 (40.3%) 20,311 (38.2%) 2017 47,036 46,912 4,489 (9.6%) 385 (0.8%) 23,298 (49.7%) 19,125 (40.8%) 17,184 (36.6%) 2018.7 21,526 21,289 1,966 (9.2%) 125 (0.6%) 10,253 (48.2%) 9,070 (42.6%) 8,236 (38.7%) 계 216,571 214,672 15,194 (7.1%) 2,345 (1.1%) 77,481 (36.1%) 81,991 (38.2%) 76,374 (35.6%) * 불기소계 : 혐의없음 , 기소유예 ( 상담조건부 , 교육조건부 , 기타 ), 죄가안됨 , 공소권없음 , 각하 * 기타계 : 가정보호사건 송치 , 소년보호사건 송치 , 기타 * 출처 : 법무부 제출자료 재구성 , 2018 ○ 또한, 가정폭력 피해자의 주거 등으로부터 가해자를 내보낼 수 있는 조치로, 법률상 가정폭력범죄 신고를 받은 사법경찰관리는 즉시 현장에 나가서 가해자와 피해자를 분리해야 하며, 범죄가 재발할 우려가 있는 경우 직권 또는 피해자나 그 법정대리인의 신청으로 가해자를 1)피해자 또는 가정구성원의 주거 또는 점유하는 방실로부터의 퇴거 등 격리, 2)주거, 직장 등에서 100미터 이내의 접근금지, 3)전기통신을 이용한 접근금지 조치를 할 수 있다. 그러나 이러한 긴급임시조치의 집행률은 3%대에 그치며, 위반해도 과태료 처분에 그쳐 범죄 제지와 피해자 안전 확보의 실효성이 없는 실정이다. 더불어 접근금지 조치의 범위는 피해자의 다양한 생활반경을 반영하지 못하고, 3자를 통한 접근 등 다양한 방식으로 진화하는 스토킹을 아우르지 못하는 한계가 있다. <가정폭력범죄 검거건수 대비 경찰의 긴급임시조치 처리 현황> ( 단위 : 건 , %) 년도 검거건수 긴급임시조치 처리건수 검거건수 대비 긴급임시조치 처리 비율 2011 6,848 14 0.2% 2012 8,762 119 1.4% 2013 16,785 1,002 6.0% 2014 17,557 1,046 6.0% 2015 40,822 2,121 5.2% 2016 45,614 1,769 3.9% 2017 38,489 1,183 3.1% 2018.7 21,882 738 3.4% * 자료 : 경찰청 제출자료 재구성 , 2018 ○ 가정폭력범죄에 관한 국가 형사사법시스템이 제대로 작동하지 않는 가운데 , 피해자는 폭력적인 관계에서 벗어나기 위해 집에서 나와 숨어지내야 하는 상황에 놓인다 . 피해자는 친척이나 지인의 집 , 숙박업소 , 보호시설 등 불안정한 주거지로 피신하고 , 가해자의 추적과 폭력의 피하고자 학교와 직장 등의 생활과 인간관계의 상당 부분을 포기한 채 살아간다 . 가정폭력으로 피신한 피해자의 주소지 등의 정보 노출방지를 위한 주민등록 열람제한제도와 주민등록번호 변경제도가 있으나 , 피해사실 입증을 위한 신청서류 요건이 까다로워 접근성이 떨어진다 . 또한 가족관계증명서 발급에 대한 제한은 없어 , 가해자와의 이혼이 완료되지 않았거나 가해자가 자녀를 동반한 경우 , 부모가 가해자인 경우 등은 가해자가 자신이나 동반 자녀의 가족관계증명서를 발급받는 것만으로 피해자의 변경한 이름과 주민등록번호 등 신원정보를 쉽게 알 수 있는 문제가 있다 . ○ 한편 가정폭력범죄에 대한 형사처벌을 기대하기 어려운 현실에서 배우자폭력 피해여성의 법적 대응의 대부분은 이혼으로 귀결되는데 , 가사재판 , 가사조정 및 협의이혼 절차를 진행할 때 가정폭력의 특성은 면밀하게 고려되지 않고 , 피해자의 안전 보장 및 폭력 재발 방지를 위한 조치가 미흡하다 . 가정법원은 부부상담 등 화해 및 조정절차의 무분별한 사용으로 가정폭력 피해자에게 가해자와의 면접과 관계회복을 주문하며 , 이혼 소요 기간이 늘어나게 하고 피해자와 그 가족구성원을 다시 폭력의 위험으로 내몬다 . 이처럼 사법기관이 가정폭력에 대한 안일한 인식으로 피해자의 주거와 신변의 안전을 위한 조치를 소홀히 하는 가운데 , 피해여성의 관계중단요구에 대한 가해자의 범죄의 양상은 스토킹 · 협박 · 강간 · 납치 · 감금 · 폭행 · 방화 · 살인 등에 이르며 피해자와 가족구성원의 생명과 안전을 위협하고 있다 . [ 사례 1] 2018 년 10 월 22 일 , 25 년간 가정폭력 피해를 입은 여성이 전 남편이 휘두른 흉기에 수차례 찔려 무참히 살해됐다 . 피해여성과 세 자녀는 혼인 기간 내내 가해자의 상습적인 폭력에 시달렸고 , 이혼 후에도 지속적인 살해 위협을 받았다 . 폭행과 상해 , 스토킹 , 살해협박 , 흉기사용 , 방화시도 등의 폭력에 따른 경찰 신고가 여러 차례 있었으나 , 경찰은 가해자의 “ 잘 해결됐다 ” 는 말만 믿고 돌아가거나 “ 우리도 어쩔 수 없다 . 다음에 또 그러면 그때 가서 신고하라 ” 며 피해자의 구조요청을 무시했다 . 가해자는 상해죄로 검거되기도 했지만 구속되지 않았고 , 경찰에 연행되어도 몇 시간 만에 풀려났다 . 신고해도 가해자에 대한 격리나 처벌이 이루어지지 않은 상황에서 피해자는 가해자를 피해 휴대전화번호를 10 여 차례 바꾸고 , 보호시설로 피신하는 등 6 차례 거주지를 옮겼고 , 개명까지 했다 . 법원의 접근금지명령도 받았지만 가해자의 추적과 접근을 막는데 소용이 없었다 . 가해자는 피해자와 자녀를 미행 , 추적하여 위치를 찾아내 피해자의 회사와 집 , 친척 집 등으로 수시로 찾아와 살해 위협을 했고 , 결국 피해자는 자신의 집 앞 주차장에서 살해되고 말았다 . [ 사례 2] 2016 년 11 월 2 일 가정폭력피해자 보호시설에 가정폭력 가해자가 침입하여 , 보호시설에 있던 모든 가정폭력 피해 여성과 아동이 또 다른 보호시설로 피신하는 사건이 발생했다 . 활동가들이 쉼터에 침입한 가해자와 대치하고 있던 상황에서 경찰에 신고하였으나 , 출동한 경찰관은 가해자가 ‘ 위해행위 ’ 를 하지 않는다는 이유로 격리 조치하지 않았다 . 한 시간이 지난 후에 도착한 여성청소년계 경찰관들은 “ 자녀를 보기 전까지는 한 발자국도 움직이지 않겠다 ” 는 가해자의 요구를 수용하며 오히려 활동가들에게 가해자를 대면하여 설득할 것을 종용했다 . 또한 가해자의 주거침입 사실이 명백한 상황이기에 경찰에게 가해자 임의동행을 요청했으나 “ 주거의 평온을 깨지 않았다 ” 며 어떠한 조치도 취하지 않았고 , 도리어 가해자에게 “ 보호시설 내의 피해자들이 빠져나가야 하니 이동해 달라 ” 고 부탁했다 . 게다가 비공개시설인 보호시설 위치가 노출된 것은 피해자와 보호시설의 잘못이라고 비난하며 , “ 경찰관 자신도 자녀가 있는 아빠다 ”, “ 자녀만 보면 돌아갈 사람이다 ” 라는 등의 발언을 했다 . 가정폭력피해자보호시설에 침입한 가해자에 대한 격리 등의 조치가 전혀 이루어지지 않았고 , 사건 발생 후 3 시간 30 분이 지난 시점에서 활동가들이 몸과 현수막으로 가해자의 시야를 가리며 보호시설 입소자들을 피신시켜야만 했다 . 2. 가정폭력피해자에 대한 주거지원정책의 문제점 ○ 한국 정부는 가정폭력피해자의 주거안정을 위한 정책으로 국민임대주택 우선 입주권을 부여하고 , 주거지원시설 ( 그룹홈 ) 등을 운영하고 있다 . 그러나 이러한 주거 지원을 포함한 정부의 가정폭력피해자 자립지원정책은 대부분 보호시설 ( 비공개시설 ) 을 이용한 피해자를 우선 대상으로 하고 있고 , 보호시설을 이용하지 않는 가정폭력피해자에 대한 지원은 없다시피 한 상황이다 . 2017 년 기준 보호시설에 입소한 피해자는 2,055 명으로 , 같은 해 가정폭력상담소의 가정폭력 상담 건수 171,975 건 , 검찰의 가정폭력사범 접수인원 47,036 명임을 고려했을 때 가정폭력피해자 중 보호시설 이용자는 극히 일부에 불과하다 . <가정폭력피해자 보호시설 입소 현황> ( 단위 : 개소 , 명 ) 년도 개소수 입소정원 연중 입소인원 소계 입소자 동반 아동 2011 65 1,046 3,978 2,462 1,516 2012 66 1,075 4,103 2,518 1,585 2013 70 1,133 4,440 2,748 1,692 2014 69 1,069 4,140 2,551 1,589 2015 70 1,164 3,984 2,404 1,580 2016 67 1,133 3,415 2,102 1,313 2017 66 1,108 3,275 2,055 1,220 * 자료 : 여성가족부 , 2017 년도 가정폭력피해자 지원시설 운영실적 ○ 보호시설을 이용한 피해자일지라도 가정폭력 피해자 주거지원정책을 이용하는 데 어려움이 많다 . 보호시설 이용자의 60% 이상이 전업주부이며 , 가해자와의 혼인 관계를 유지하고 동거한 상태에서 보호시설로 피신한 경우가 대다수이다 . 대부분의 보호시설 이용자는 오랜 경력 단절 상태에 놓여있었거나 보호시설에 입소하면서 기존의 생활터전과 사회적 관계 및 자원을 버리고 나온 상황이며 , 피해자 본인 명의의 재산이 있는 경우더라도 가해자가 점유 · 이용 중이기 때문에 재산에 대한 권리도 제대로 행사할 수 없는 경우가 많다 . 그에 따라 피해자가 가해자와의 이혼과 재산분할 등을 완료하고 보호시설을 떠나 거주할 공간을 마련하기 위해서는 상당한 시일이 필요하며 , 폭력으로 인한 신체적 , 심리적 , 사회적 손상을 회복하고 자립하기 위해서는 통합적인 지원이 뒷받침되어야 한다 . 실제 가정폭력피해자 보호시설 이용자들은 퇴소 시 자립을 위해 가장 필요한 서비스로 임대주택 등 주거 지원 61.8%, 생계비 지원 등 경제적 지원 15.7%, 취업알선 9.0%, 직업훈련과 교육 6.7% 순으로 꼽았다 . <가정폭력피해자 보호시설 입소자 직업별 현황> ( 단위 : 명 , %) 연도 계 전업 주부 단순 서비스직 농림수산 노동자 농림 수산업 생산직 사무직 자영업 전문 관리직 기타 2011 2,462 1,570 260 6 48 79 59 156 87 197 100 63.8 10.6 0.2 1.9 3.2 2.4 6.3 3.5 8.1 2012 2,518 1,621 324 12 37 83 51 138 80 172 100 64 13 1 2 3 2 6 3 7 2013 2,755 1,718 298 12 60 74 73 202 108 210 100 62.3 10.8 0.4 2.2 2.7 2.6 7.3 3.9 7.6 2014 2,551 1,557 312 20 33 75 74 149 74 257 100 61 12.2 0.8 1.3 2.9 2.9 5.8 2.9 10 2015 2,412 1,494 269 4 46 74 68 162 91 204 100 61.9 11.2 0.2 1.9 3.1 2.8 6.7 3.8 8.5 2016 2,088 1,286 220 2 38 62 53 132 78 217 100 61.6 10.5 0.1 1.8 3.0 2.5 6.3 3.7 10.4 2017 2,055 1,278 84 41 203 52 11 136 63 187 100 62 4 2 10 3 1 7 3 9 * 자료 : 여성가족부 , 2017 년도 가정폭력피해자 지원시설 운영실적 ○ 그러나 가정폭력피해자 직업훈련 및 자립 지원에 보다 방점을 두고 있는 중장기보호시설은 전국에 4 개소에 불과하며 , 주거지원시설 ( 그룹홈 ) 의 경우 환경적으로 매우 열악하고 접근성이 좋지 않아 불편함을 호소하는 사례가 많다 . 국민임대주택 우선 입주권의 경우 공급량이 많지 않을뿐더러 지역별 수급의 편차가 커 접근성이 떨어진다 . 또한 우선 입주권 대상자가 되기 위해서는 보호시설 또는 주거지원시설에서 나온 후 2 년이 지나지 않은 경우여야 하는데 , 2 년 이내에 보증금을 마련하는 것이 어려워 가정폭력을 사유로 국민임대주택에 입주하는 경우는 매우 드물다 . <가정폭력피해자 국민임대주택 신청자 및 입주자 현황> 신청 밎 입주자수 ( 명 ) 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 7 월 신청자수 ( 명 ) 15 5 21 14 17 5 입주자수 ( 명 ) 3 4 11 10 4 3 * 자료 : 여성가족부 제출자료 , 2016 ■ 권고 제안 - 가정폭력피해자에 대한 적절한 주거에 관한 권리 보장 ○ 주거를 공유하는 사람 간에 폭력이 발생했을 때 , 그 주거에서 나와야 하는 사람은 피해자가 아닌 가해자이다 . 가정폭력 피해자에 대한 가해자의 접근을 차단하는 조치를 현실화하지 않는 한 , 피해자는 끊임없이 가해자로부터 도망 다니며 주거를 포함해 생활 전반에 상당한 제약을 받으며 살아갈 수밖에 없다 . 한국 정부는 가정폭력범죄에 관한 법 집행 전반에 피해자의 안전을 최우선으로 두고 , 피해자의 주거와 생활상의 안전을 분명하게 보장해야 한다 . 이를 위한 기본적인 조치로 , 유엔 여성차별철폐위원회의 제 8 차 한국 심의 최종권고에 따라 「 가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법 」 을 개정하여 , 1) 법률의 주요 목적을 가정폭력 피해자와 그 가족의 안전 보장에 두도록 하고 , 2) 가정폭력 사건처리에 있어 상담조건부기소유예 폐지하고 화해조정절차 사용을 금지해야 하며 , 3) 가해자에 대한 법적 제재에 따른 형사처벌을 보장하고 , 4) 접근금지명령 위반 시 체포의무정책 도입해야 한다 . ○ 가정폭력피해자 보호시설 이용자 중심의 주거지원정책을 전면 개선하여 , 주거가 불안정한 모든 가정폭력피해자가 지원을 받을 수 있도록 해야 한다 . 지원 대상의 범위를 확대하고 , 실질적인 이용이 가능하도록 관련 공급을 늘리고 , 이용자의 비용 부담을 완화해야 한다 . 또한 , 가정폭력피해자 보호시설을 포함해 주거지원시설의 환경을 개선해야 한다 . 공동체 생활을 전제하더라도 사생활을 침해받지 않고 생활할 수 있는 독립된 공간이 보장되어야 하며 , 화장실과 취사시설 등 이용 인원에 적절한 설비를 갖추고 상시적인 점검과 보수를 통해 안전하고 쾌적한 물리적 환경을 갖출 수 있도록 지원해야 한다 .